Państwo Podziemne było niewątpliwie fenomenem na skalę światowa. Nie chodzi nawet o rozbudowane struktury i liczebność członków, ale o doskonałe zorganizowanie formalno-prawne, dzięki czemu mogło być ono traktowane jako emanacja polskiej państwowości utraconej w wyniku najazdu sił niemieckich i sowieckich we wrześniu 1939 roku. Można zatem założyć, iż jako przedstawiciele Rządu RP na Emigracji dowódcy ZWZ-AK mieli prawo do organizowania podziemnej państwowości, a co za tym idzie podporządkowania sobie sił militarnych. Uchwała Rady Ministrów jednoznacznie określała status KG ZWZ-AK na gruncie podziemia niepodległościowego: „wszystkie istniejące w kraju organizacje pokrewne muszą się podporządkować ustanowionym przez Naczelnego Wodza komendantom ZWZ”. Prowadzona właściwie od początku istnienia Polskiego Podziemia akcja scaleniowa miała pozwolić na „legalizację” organizacji pozostających poza obszarem działania ZWZ-AK. Wiele grup „orbitujących” wokół Polskiego Podziemia wchodziło w jego struktury, by uzyskać podstawy formalnoprawne i legitymację do dalszej działalności. Podporządkowanie się Rządowi Emigracyjnemu, często jedynie przejściowe bądź symulowane, traktowano jako drogę do legalności. Był to ciekawy zabieg, który jednak ocenić należy negatywnie. Jedynie formalne podporządkowanie władzom Polskiego Podziemia rozbijało strukturalną jednolitość organizacji, będąc czynnikiem rozprężającym, a nie scalającym.
Mimo iż nigdy nie udało się zjednoczyć wszystkich grup konspiracyjnych, a wiele z nich nie nawiązało ścisłej współpracy z ZWZ-AK (w tym organizacje lewicowe – Gwardia Ludowa i Armia Ludowa) trudno dzisiaj jednoznacznie rozstrzygnąć, czy działania niepodporządkowanych Polsce Podziemnej organizacji były sankcjonowane prawnie. Z formalnego punktu widzenia legalność konspiracyjnych organizacji wyznaczało podporządkowanie pełnoprawnym władzom emigracyjnym. Z drugiej jednak strony, w warunkach wojennych trudno mówić o pełnym podporządkowaniu. Problem ten szeroko komentował Janusz Marszalec, który wprowadził nawet podział na „obywatelstwo Polski Podziemnej” i „obywatelstwo polskie”. Nie wszyscy obywatele polscy uznawali władzę Rządu Emigracyjnego, a wraz z tym ZWZ-AK, przez co nie spełniali wymogów formalnych przystąpienia do struktur Polski Podziemnej. Decydującym czynnikiem był nie tyle „formalny akt, zaopatrzony w podpisy i pieczęcie, co wewnętrzne głębokie przekonanie o konieczności lojalnego wypełniania obowiązków państwowych”, które nazywane jest przez historyka „współczynnikiem humanistycznym”. Tego typu podejście ocenić należy negatywnie. Wobec legitymacji Rządu Emigracyjnego opartej na Konstytucji kwietniowej wewnętrzne przekonania nie uzasadniały aktów niesubordynacji względem legalnych i prawidłowo umocowanych władz kraju. „Współczynnik humanistyczny” jest zatem próbą tłumaczenia szkodliwego zjawiska, które jednak trzeba częściowo usprawiedliwić niezrozumieniem trudnej sytuacji władz polskich w obliczu niemieckiej okupacji.
Reasumując rozważania na temat pozycji Polskiego Podziemia należy się również odwołać do klasyfikacji aktów prawnych i ich mocy obowiązującej. Mozaika aktów wydawanych przez emigracyjne i podziemne władze pokazuje, iż dokumenty te odznaczały się dużą różnorodnością, w której ramach można nawiązywać do podziału na akty bezpośrednio obowiązujące i akty, którym nie przysługiwała taka moc. Już w tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż niemożliwe jest dokonanie jednoznacznej oceny aktów wydawanych przez Polskie Podziemie, zarówno w odniesieniu do pionu wojskowego, jak i cywilnego. Problem ten uwidocznił się najpełniej w przypadku jurysdykcji podziemnego sądownictwa.
W odniesieniu do podległości służbowej ZWZ-AK podstawowym aktem prawnym był szeroko pojęty rozkaz. O jego mocy w obliczu przepisów przedwojennych wspomina się często przy okazji omawiania sprawy majora Dobrzańskiego. Sprawy wewnętrznej organizacji ośrodków podziemnych sankcjonowały statuty uchwalane przez Radę Ministrów, a następnie przesyłane do kraju. Pierwszy z nich został przesłany pocztą kurierską 6 stycznia 1940 roku, drugi 13 lutego 1940 roku. Nie ulega wątpliwości, iż przystąpienie do organizacji obligowało żołnierzy do przestrzegania statutu, a także rozkazów przełożonych. Podległość wojskowego dowództwa Polski Podziemnej względem Rządu Emigracyjnego wyrażała się w konieczności uwzględniania aktów prawnych przesyłanych przez przedstawicieli strony rządowej. I tak, z Paryża przekazywano m.in.:
– uchwały Rady Ministrów oraz Komitetu dla Spraw Kraju;
– instrukcje ministrów oraz członków Komitetu dla Spraw Kraju;
– regularne rozkazy;
– pełnomocnictwa, upoważnienia, wytyczne i dyrektywy członków rządu;
– zalecenia i opinie
O ile w przypadku trzech pierwszych kategorii dokumenty ocenić można jako bezpośrednio zobowiązujące, o tyle w przypadku dwóch ostatnich można mówić raczej o niewiążących zaleceniach. Status prawny aktów podejmowanych przez Komitet dla Spraw Kraju był mocno dyskusyjny, o czym zresztą świadczą wypowiedzi i interpretacje gen. Sosnkowskiego. 17 stycznia 1940 roku stwierdził on, iż uchwały Komitetu wymagają akceptacji premiera, a w przypadku zaangażowania całego rządu akceptacji całej Rady Ministrów. Takie rozwiązania stosowano w praktyce legislacyjnej. Komitet nie miał większych uprawnień, nie dysponował samodzielnymi komórkami wykonawczymi i w gruncie rzeczy pozostawał uzależniony od Rady Ministrów i decyzji premiera.
Kontrowersje wzbudzać mogą również akty władz podziemnych adresowane do ludności polskiej. Wśród nich wyróżnić trzeba odezwy, obwieszczenia, apele. Wydaje się, iż oprócz deklaracji programowo-ideowych nie niosły ze sobą wartości normatywnej. Pełniły one funkcje informacyjne, umożliwiając ludności cywilnej zapoznanie się z pracami pionu cywilnego w ramach Polskiego Państwa Podziemnego. Oddziaływały jednak na cywili w związku z przydzieleniem Delegaturze Rządu na Kraj znacznej części uprawnień w dziedzinie:
– szkolnictwa (organizacja edukacji podziemnej i wydawanie odpowiednich poświadczeń ukończenia określonych stopni edukacji, w tym szkół średnich oraz szkół wyższych);
– sądownictwa (organizacja Cywilnych Sądów Specjalnych i współpraca z Wojskowymi Sądami Specjalnymi);
– administracji (przygotowania do stworzenia komórek organizacyjnych w momencie przejęcia władzy) W praktyce powołana do życia w drugiej połowie 1940 roku Delegatura Rządu na Kraj wykonywała zadania podziemnej władzy wykonawczej, stając się przedłużeniem Rządu Emigracyjnego. Korzystała przy tym z władztwa przysługującego organom państwowym. Sfera imperium zarysowała się najwyraźniej w dziedzinie podziemnego sądownictwa, którego jurysdykcją objęto nie tylko formalnych członków Polskiego Podziemia, ale wszystkich obywateli polskich. Leszek Gondek ocenia, iż ludność obowiązywały nadal akty prawne uchwalone w okresie II RP, jak również zbiory i katalogi zasad wydawane przez podziemne władze cywilne. Na plan pierwszy wysunął się „Kodeks Polaka” zawierający wytyczne dotyczące współżycia z rodakami pod okupacją niemiecką. Wydany we wrześniu 1940 roku dokument został zastąpiony rok później przez „Kodeks moralności obywatelskiej”. Uzupełnieniem dla obu aktów prawnych były „Nakazy” wydane przez KG AK w 1943 roku. Dodatkowo władze podziemne wydawały zbiory przedwojennych aktów prawnych, uzupełniając je o przepisy modyfikowanej na potrzeby okupacji procedury sądowej. Uzasadnia to stwierdzenie, iż wobec ludności polskiej stosowany był podwójny reżim prawny – z jednej strony winna ona była podległość aktom władz okupacyjnych, z drugiej polskich władz podziemnych, które opierały się głównie na przedwojennych kodeksach. Mozaikę aktów wydawanych przez delegaturę uzupełniają oświadczenia, apele, zarządzenia, protesty, ostrzeżenia oraz deklaracje delegatów, którym nie można przyznać mocy powszechnie obowiązującej. Pełniły one głównie funkcje informacyjne. Odgrywały także ważną rolę w dziedzinie kształtowania stosunków społecznych. Warto dodać, iż status prawny Delegata Rządu na Kraj został rozwinięty w 1944 roku, kiedy to Prezydent RP wydał dekret, na mocy którego delegat otrzymał rangę ministra na terenie kraju, stając się tym samym przedstawicielem rządu w terenie z pełnomocnictwem do wydawania aktów prawnych.
Ciekawym przykładem na działania z zakresu administracji była aktywność wileńskiej komórki Armii Krajowej, która pracowała nad tzw. legalizacją dokumentów. W praktyce, w porozumieniu z wysoko wykwalifikowanymi grafikami, wydawano podrobione dokumenty osobiste oraz metryki urodzenia, które umożliwiały stworzenie nowych tożsamości byłym żołnierzom, a w wielu wypadkach ich ewakuację do Europy Zachodniej. Próbowano nawet sfałszować legitymację Gestapo, jednakże wobec problemów technicznych podrobienie dokumentu nie udało się. Problematyka fałszowania rozmaitych dokumentów była odpowiedzią na akty prawne oraz czynności materialno-techniczne władz okupacyjnych, które obligowały Polaków do posiadania odpowiednich legitymacji i zaświadczeń. I tak, do końca 1944 roku w samej tylko wileńskiej placówce legalizacyjnej wydano 10 tys. podrobionych dokumentów, wśród których znajdowały się także legitymacje zakładów pracy oraz radzieckie komandirowki, czyli zezwolenia na podróże służbowe. Podobne rozwiązania stosowano także w innych częściach okupowanego kraju.
Fotografia: Stefan Rowecki (Wikipedia, domena publiczna).
Zobacz drugą część opracowania
„Rozkaz jako forma aktu prawnego”
Zobacz czwartą część opracowania
„Sądownictwo Polskiego Podziemia”
