Wobec braku możliwości sprawowania urzędu prezydent Ignacy Mościcki postanowił skorzystać z uprawnień przyznanych mu na czas wojny na mocy Konstytucji kwietniowej z 1935 roku. Rozwiązanie prawne przyjęte przez polskiego ustawodawcę było zabiegiem niezwykle ciekawym, a jednocześnie przezornym. Konstytucja kwietniowa wprowadzała bowiem istotne innowacje w stosunku do wcześniejszej Konstytucji marcowej z 1923 roku. „Artykuł 24 konstytucji z 1935 r. przewidywał – nieznaną w innych konstytucjach – możliwość wyznaczenia przez prezydenta, z mocy własnych prerogatyw, swego następcy”. Warto przypomnieć treść przepisów: „W razie wojny okres urzędowania Prezydenta Rzeczypospolitej przedłuża się do upływu trzech miesięcy od zawarcia pokoju; Prezydent Rzeczypospolitej osobnym aktem, ogłoszonym w gazecie rządowej, wyznaczy wówczas swego następcę na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju”. I dalej: „W razie objęcia przez następcę urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej, okres jego urzędowania trwa do upływu trzech miesięcy od zawarcia pokoju”. Jak widać, w art. 24 konstytucji zawarto kilka odrębnych warunków, które musiały być łącznie spełnione, by do nominacji zastępczej doszło zgodnie z przepisami prawa. I tak, niezbędne było: – wystąpienie warunków wojennych (sytuacja faktyczna bądź wprowadzenie stanu wojennego na terenie kraju);
– opróżnienie urzędu Prezydenta RP (rezygnacja ze sprawowanego stanowiska);
– wydanie prezydenckiego aktu niewymagającego kontrasygnaty premiera, w którym Prezydent RP wyznaczał następcę (dekret Prezydenta RP z mocą ustawy wymieniany przez konstytucję wśród aktów ustawodawczych);
– opublikowanie aktu Prezydenta RP w gazecie rządowej (w tym wypadku w „Monitorze Polskim”).
„Internowanie przekreśliło plany rządu mechanicznego przedłużenia na obczyźnie władzy dotychczasowej i zrodziło kwestię sukcesji”. Prezydent Mościcki, zdając sobie sprawę z beznadziejności położenia naczelnych władz polskich, zdecydował się zrzec urzędu i przekazać nominację gen. Bolesławowi Wieniawie-Długoszowskiemu. Ten nie cieszył się jednak popularnością ani wśród opozycji antysanacyjnej, ani wśród Francuzów. Tuż po otrzymaniu wiadomości o nominacji gen. Wieniawy sprzyjające Mościckiemu czynniki rozpoczęły przygotowania do nadaniu dekretowi Prezydenta RP mocy prawnej. Zgodnie z przepisami, musiał on zostać poprawnie ogłoszony, co w praktyce oznaczało przedruk w „Monitorze Polskim”. W nocy z 25 na 26 września w niewielkiej drukarni na terenie Francji rozpoczęto kopiowanie pojedynczych egzemplarzy Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej. Francuzi jednoznacznie negatywnie wypowiedzieli się na temat nominacji dla gen. Wieniawy-Długoszowskiego i, aby nie dopuścić do wejścia w życie dekretu Mościckiego, otoczyli drukarnię Bystrzanowskiego, angażując do tego celu spore siły policyjne. Następnie skonfiskowano cały nakład „Monitora Polskiego”. Doszło do jawnego pogwałcenia polskiego prawa gwarantującego Prezydentowi RP niezawisłość w podejmowaniu decyzji o nominacji następcy. Zaangażowanie francuskich władz było oczywistą ingerencją w wewnętrzne sprawy Rzeczypospolitej zagrażającą ciągłości konstytucyjnej władz polskich. Paweł Wieczorkiewicz uważa jednak, iż Wieniawa-Długoszowski objął de iure urzędowanie 26 września. Świadczy o tym przedruk „Monitora Polskiego”, który dotarł do co najmniej kilkunastu osób, przez co nominacja została oficjalnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym. 27 września sam Wieniawa, niezależnie od tego, czy zdążył objąć stanowisko prezydenta, zrzekł się funkcji, zdając sobie sprawę z konieczności pójścia na kompromis.
Można się w tym momencie zastanawiać, czy wobec tak przeprowadzonej zmiany centralnych władz Rzeczypospolitej mianowani później Raczkiewicz i Sikorski faktycznie otrzymali konstytucyjny mandat do sprawowania swoich urzędów. Francuskie MSZ oświadczyło stronie polskiej, iż „nie widzi możliwości uznania jakiegokolwiek rządu powołanego przez gen. Wieniawę”. Był to akt polityczny, który nie znajdował uzasadnienia w przepisach prawa. Ze względu jednak na skomplikowaną sytuację władz polskich, które w dużej mierze uzależnione były od przychylności Francuzów, znaleziono innego kandydata, którego na następcę namaścił Mościcki. Nie miał zresztą wyjścia, bowiem w sytuacji impasu jego decyzja nie była i nie mogła być autonomiczna. Na stanowisko Prezydenta RP mianowany został Władysław Raczkiewicz, który 27 września objął urząd podczas spotkania w gabinecie ambasadora Juliusza Łukasiewicza. 30 września, na mocy Konstytucji kwietniowej, powołał rząd Augusta Zaleskiego. Po krótkich perturbacjach natury politycznej zmienił pierwotną nominację, wyznaczając gen. Władysława Sikorskiego na stanowisko premiera. Ten z miejsca przystąpił do formowania rządu.
21 października, poddawany licznym naciskom, a wręcz zmuszony do ustąpienia, skapitulował także marsz. Rydz-Śmigły, który zrezygnował z funkcji Naczelnego Wodza. W tym jednak wypadku zastanawiać się można nad przyczynami nerwowego oczekiwania na rezygnację Rydz-Śmigłego. Zgodnie z przepisami Konstytucji kwietniowej Naczelnego Wodza mianował i zwalniał Prezydent RP, co oznaczało możliwość odwołania Rydza-Śmigłego przez Raczkiewicza. Ten jednak nie zdecydował się na skorzystanie z prerogatywy.
Proces przekazywania władzy, mimo iż podlegał podstawowym regułom wyznaczonym w Konstytucji kwietniowej, ocenić należy negatywnie. Prezydent Mościcki został pozbawiony autonomii wyboru swojego następcy, co gwarantowała mu ustawa zasadnicza z 1935 roku. Nominacja W. Raczkiewicza była formą kompromisu politycznego i nie miała nic wspólnego ze ścieżką prawną przewidywaną przez konstytucję. Podobnie rzecz się miała z utworzeniem rządu gen. Sikorskiego. Także w tym wypadku prezydent (tutaj już Raczkiewicz) nie miał swobody obsadzenia stanowisk, stając się ofiarą presji politycznej wywieranej przez polskie środowisko emigracyjne oraz sojusznika francuskiego.
Dopełnieniem praktycznej niekonstytucyjności rozstrzygnięć była umowa paryska z listopada 1939 roku. Opracowany przez Stanisława Strońskiego dokument podpisał prezydent Raczkiewicz, dzieląc się kompetencjami z premierem Sikorskim. „Kwestią nadzwyczaj istotną dla funkcjonowania władz było rozgraniczenie kompetencji szefa rządu i głowy państwa. W myśl Konstytucji kwietniowej, której prawomocności, w interesie racji stanu, nie próbowali podważać nawet najzajadlejsi przeciwnicy bojkotujący ją przed wojną, prezydent jako czynnik nadrzędny mianował i odwoływał według swego uznania, a nadto mógł wydawać dekrety z mocą ustawy”. W dziwacznej konstrukcji w postaci umowy paryskiej zakwestionowano podstawowe normy ustrojowe II RP. „Umowa paryska prowadziła do nonsensów prawnych, gdyż powodowała, że nawet odwoływanie premiera powinno odbywać się za jego zgodą. W ten sposób ciężar władzy wykonawczej z gestii prezydenta zdecydowanie przesunął się ku premierowi. Natomiast prezydent posiadający prawo wydawania dekretów z mocą ustawy pozostawał jedynym organem władzy ustawodawczej, gdyż sejm i senat zostały 2 listopada 1939 roku formalnie rozwiązane. Jednak jego rola sprowadzała się w rzeczywistości do sygnowania aktów prawnych przygotowanych przez rząd”. Ostatecznie na mocy umowy prezydent Raczkiewicz zrzekł się na korzyść premiera znacznej części uprawnień przyznanych mu przez Konstytucję kwietniową. Podstawową zmianą był tryb wydawania dekretów. W schyłkowym okresie istnienia II RP dekrety klasyfikowano jako samodzielne akty prawne prezydenta. Po zmianach z listopada 1939 roku były one wydawane przez premiera we współdziałaniu z właściwym rzeczowo ministrem.
Rozwiązanie to, choć było przykładem kolejnego pogwałcenia przepisów konstytucji z 1935 roku, ocenić należy korzystnie w obliczu ówczesnej sytuacji militarno-politycznej. Poddany naciskom politycznym Raczkiewicz zrzekł się części prerogatyw, by zwiększyć kompetencje premiera. „Zasadę bliskiej współpracy głowy państwa z Radą Ministrów przypomniała także rządowa odezwa z grudnia 1939, stwierdzając, że każde postanowienie w istotnych sprawach zapada w porozumieniu prezydenta z rządem”. Odezwa wyrażała także liczne zasady o charakterze konstytucyjnym, których przestrzeganie gwarantować miała działalność Rządu RP na Emigracji. Za naczelną zasadę uznano prymat Narodu Polskiego w sprawowaniu władzy. Dodatkowo zadeklarowano chęć ścisłej współpracy z sojusznikami alianckimi na zasadach partnerstwa i równości. „Rząd uznaje za naczelne swoje zadanie, przez najwydatniejszy udział Polski i jej armii w wojnie, wyzwolić ziemie Rzeczypospolitej z wrogiej okupacji i zapewnić Polsce, obok bezpośredniego i rozległego dostępu do morza, granice, dające rękojmię trwałego bezpieczeństwa. Polska uczestniczy w wojnie jako sojuszniczka Francji i Wielkiej Brytanii, na zasadzie pełnej równorzędności państwowej i niezłomnej wierności oraz ścisłej współpracy i porozumienia, zarówno w prowadzeniu wojny i ustaleniu jej celów, jak i w zawieraniu pokoju. Wojsko suwerennego Państwa Polskiego walczy na prawach pełnej równorzędności z wojskami sprzymierzonymi”. Manifest programowy rządu Sikorskiego był raczej zbiorem luźnych idei niż wiążącym władze dokumentem, na podstawie którego formowano by powojenny ustrój Rzeczypospolitej. Mimo iż formalnie stosowano Konstytucję kwietniową, jej status nie był jednoznaczny. W teoretycznych założeniach strona rządowa zobligowała się do przestrzegania konstytucji z 1935 roku, jednakże już pierwsze tygodnie działalności emigracyjnej pokazały, że jej przepisy będą interpretowane zgodnie z „polską racją stanu” rozumianą przez Sikorskiego dość specyficznie.
Wspomniany wcześniej paradoks porozumienia paryskiego uwidocznił się najpełniej w lipcu 1940 roku. Prezydent Raczkiewicz próbował odwołać Sikorskiego z pełnionej funkcji, jednak ten zakwestionował prawo prezydenta do samodzielnego podejmowania tego typu decyzji, powołując się na ustalenia umowy paryskiej. Hamulce nałożone na prezydenta jako organ stojący najwyżej w hierarchii władzy wykonawczej (zgodnie z przepisami Konstytucji kwietniowej) zadziałały w sposób zgodny z oczekiwaniami Sikorskiego. Po krótkim konflikcie utrzymał on swoje stanowisko. Trzeba jednak podkreślić, iż jego działania nosiły znamiona niekonstytucyjnych i w rażący sposób odbiegały od przepisów ustawy zasadniczej z 1935 roku. Zainicjowano w ten sposób okres walki o władzę i wpływy w kręgach polskiej emigracji polityczno-wojskowej. Trzeba jasno podkreślić, iż zobowiązanie Raczkiewicza nie miało oparcia w przepisach Konstytucji kwietniowej. Rozszerzone w czasie wojny uprawnienia Prezydenta RP nie pozwalały mu na zrzeczenie się większości uprawnień stanowiących o jego pozycji na czele władzy wykonawczej, a więc silne ingerowanie w podstawowe normy konstytucyjne. Wojciech Roszkowski uważa, że porozumienie paryskie było nie tylko próbą politycznego podporządkowania Raczkiewicza Sikorskiemu, ale i delikatnym kompromisem związanym z przedwojennym kontrowersjami wokół legalności samej konstytucji. Wprowadzenie wykładni ustawy zasadniczej i podstaw działania ugrupowań rządowych miało wytrącić z ręki argumenty przeciwników uznawania Konstytucji kwietniowej.
Niewiele brakowało, a wątpliwe (w gruncie rzeczy dość propagandowe, gdyż świadczące o rzekomym przestrzeganiu prawa) oparcie na Konstytucji kwietniowej zamieniłoby się w regularny zamach stanu. W połowie września 1939 roku przedstawiciele antysanacyjnej opozycji, z gen. Sikorskim, Stanisławem Kotem i Stanisławem Strońskim, dyskutowali możliwość przeprowadzenia puczu. Ostatecznie jednak zrezygnowano z tego pomysłu. Przesądziły argumenty natury praktycznej i formalnej. Po pierwsze, tak sformowane władze nie uzyskałyby legitymacji do rządzenia krajem w imieniu narodu. Po drugie, Sikorski wyżej cenił interes narodowy niż partykularne interesy partyjne. Starał się jednak skorzystać z pozaprawnych form uzyskania legitymacji do działania, próbując pozyskać do współpracy najważniejszych i najbardziej popularnych polityków tamtego okresu. Stąd też w Szwajcarii spotykał się m.in. z Ignacym Paderewskim przymierzanym do objęcia funkcji Prezydenta RP. Co więcej, już 24 września Sikorskiemu podporządkował się polski attache wojskowy we Francji, który przekazał mu zaplecze organizacyjne i środki finansowe. Wypowiedział tym samym posłuszeństwo Naczelnemu Wodzowi. Jednocześnie, na rozkaz Sikorskiego, podjął się sprowadzenia do Paryża działaczy opozycji antysanacyjnej i utrzymania status quo w Rumunii, gdzie przecież oczekiwały konstytucyjne władze II RP. Wreszcie, po trzecie, pucz stałby się pożywką dla niemieckiej i sowieckiej propagandy, które głosiły w tym czasie tezy o całkowitym upadku polskiej państwowości. Mimo iż część historyków prawa podnosi zarzuty, że Konstytucja kwietniowa została uchwalona z naruszeniem przepisów proceduralnych, była ona aktem powszechnie obowiązującym i znajdowała się na szczycie hierarchii aktów prawnych. Stąd też jej niebagatelne znaczenie w kształtowaniu ustroju państwa polskiego w okresie II wojny światowej. Była bowiem szczególnym dokumentem, który stanowił o legitymacji władz emigracyjnych do podejmowania działań w imieniu państwa i narodu polskiego. Sikorski uznawany był za frankofila, wobec czego nie może dziwić pełne poparcie władz francuskich, które widziały w nim następcę legalnych władz polskich, oczekując na silny sojusz i bliską współpracę. Choć część działań Sikorskiego stała w sprzeczności z przepisami konstytucji, trzeba podkreślić, iż zdecydowanie odrzucił on propozycje utworzenia Komitetu Narodowego w całkowitej opozycji do przepisów ustawy zasadniczej. Nie chciał bowiem, by przylgnęła do niego etykieta rebelianta, który kontynuuje karierę wojskową i polityczną w atmosferze puczu. Nie da się jednak ukryć, że przepisy Konstytucji kwietniowej stosował wybiórczo, w zależności od celów, które chciały osiągnąć kręgi emigracyjne. W czasie formowania władz emigracyjnych doszło do ciekawego aktu niesubordynacji, gdy polski attache wojskowy ambasady polskiej w Rumunii, Tadeusz Zakrzewski, wypowiedział posłuszeństwo dotychczasowym władzom II RP. 19 września przesłał szefowi sztabu głównego WP gen. Stachiewiczowi specjalne oświadczenie, w którym informował: „W tych warunkach, szczególnie na obcej ziemi, nie mogę uważać Pana Marszałka – ani Pana Generała za moich przełożonych legalnych i moralnych”. Zaraz po tym oddał się do dyspozycji Sikorskiego, przekazując mu zgromadzone środki pieniężne. Akt Zakrzewskiego jest kolejnym głosem w dyskusji dotyczącej legitymacji naczelnych władz II RP do rządzenia Polską poza jej granicami. W powszechnej opinii internowanie polskich władz w Rumunii odbierało prezydentowi Mościckiemu i marsz. Rydzowi-Śmigłemu legitymację do działania, gdyż tracili oni możliwość samodzielnego podejmowania decyzji. Praktyka pokazała, iż Polacy zachowali daleko idącą niezależność od Rumunów, ale ich decyzje kształtowane były głównie przez wydarzenia rozgrywające się we Francji. Można zatem kwestionować ich legalność wobec wydawania aktów prawnych w warunkach braku samodzielności i niezależności decyzyjnej.
Mimo wszystko oparcie się na Konstytucji kwietniowej, a następnie uznanie międzynarodowe rządu Sikorskiego stanowiły dwa podstawowe elementy świadczące o legalności działania władz polskich i ciągłości konstytucyjnych organów państwowych. Niejako w zawieszeniu znajdowały się stosunki dyplomatyczne ze Związkiem Radzieckim. Moskwa nie tylko nie uznała Rządu RP na Emigracji, ale i prowadziła szeroko zakrojoną kampanię przeciwko gabinetowi Sikorskiego. Tymczasem strona polska uznawała, iż pomiędzy obydwoma krajami istnieje stan wojny, który powstał na skutek agresji radzieckiej z 17 września 1939 roku. Stanowisko to nie zostało jednak wsparte przez zachodnich sojuszników.
Fotografia tytułowa: prezydent RP Władysław Raczkiewicz na fotografii z 1943 roku (Wikipedia/NAC, domena publiczna).
Zobacz piątą część opracowania
„Upadek rządu”
Zobacz siódmą część opracowania
„Ukonstytuowanie władz”
