Wybuch wojny pociągnął za sobą liczne przeobrażenia o charakterze administracyjnym. Już w latach trzydziestych opracowano teoretyczne założenia konstrukcji stanowiska Głównego Komisarza Cywilnego (GKC) powoływanego na czas wojny i funkcjonującego przy Kwaterze Głównej Naczelnego Wodza. Ostatecznie jednak, mimo iż ustalono ramy działania GKC, nie uchwalono żadnego aktu prawnego konstytuującego to stanowisko. Co więcej, nawet w 1939 roku, gdy polskie ustawodawstwo przygotowywano już do czasów wojny, ustawa o GKC nie została uchwalona, a przynajmniej w żadnym z Dzienników Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej nie znajduje się odpowiedni wpis. W efekcie dopiero prezydencki dekret z 1 września ustanawiał funkcję GKC, określając także zakres kompetencji i obowiązków. Komisarza miał powoływać Prezydent RP po zaopiniowaniu przez Naczelnego Wodza. Rozwiązania przyjęte w dekrecie nie były kompletne i już w tym akcie zaznaczano, iż doprecyzowanie przepisów nastąpi w drodze kolejnych dekretów bądź instrukcjach władz wojskowych, które z racji zaawansowanych działań wojennych nie zostały ostatecznie wydane. W przepisach dekretu odnaleźć można kilka kontrowersyjnych sformułowań, które pozostawiają pole do daleko idącej interpretacji. Piotr Cichoracki zwraca uwagę na status komisarza określanego jako „mianowanego w tym celu ministra”. Sformułowanie to nie oznacza, iż komisarz wchodził w skład rządu. Wyrażało raczej pozycję w hierarchii urzędniczej i oznaczało, że komisarz mógł brać udział w spotkaniach Rady Ministrów.
Pierwsze dni działania biura komisarza określić można jako czas improwizacji i organizacji. Nie było dokładnie wiadomo, czym powinna zajmować się osoba piastująca to stanowisko ani w jaki sposób należało dobierać jej współpracowników. Mianowany na komisarza Wacław Kostek-Biernacki wydał kilka zarządzeń, których treść jest dzisiaj niemożliwa do odtworzenia. Następnie ewakuował się wraz z naczelnymi władzami wojskowymi. Od tego momentu wykonywał głównie polecenia Naczelnego Wodza, których zwieńczeniem był Rozkaz nr 1004/4 z 9 września. „Wytycznym dla głównego komisarza poświęcił oddzielny ustęp, w którym obciążył go na obszarze operacyjnym zadaniem przezwyciężania paniki szerzonej przez ludność cywilną, a także nakazał 'uchwycić w garść policję państwową’. Pierwsza kwestia miała być rozwiązana poprzez powstrzymanie fali uchodźców bądź 'w ostatecznym wypadku’ zepchnięcie ich z dróg głównych na poboczne. Ewakuująca się policja miała być komasowana w 'zwarte jednostki’ i użyta do zapewnienia bezpieczeństwa w strefie przyfrontowej lub skierowana do województw południowo-wschodnich, aby tam 'wzmóc bezpieczeństwo, ochronę i dyscyplinę'”. Jednocześnie dokonano podziału zadań między wojewodami. Podstawowym zadaniem komisarza było dysponowanie jednostkami Policji Państwowej. W tym celu wydane zostało kolejne zarządzenie przesłane na ręce szefa organizacji paramilitarnej. 10 września Kostek-Biernacki upoważnił wojewodów do karania dezercji bądź niezorganizowania wśród urzędników administracji publicznej na obszarach przyfrontowych. Prawo karania obejmowało także oddanie pod sąd doraźny. Komisarz pracował również nad torowaniem dróg i walką z falami ludności cywilnej, które blokowały trakty wykorzystywane przez jednostki wojskowe. Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Wodza prowadził on również werbunek samochodów cywilnych używanych następnie przez armię. W związku z ewakuacją naczelnych władz II RP na kierunku rumuńskim komisarz koordynował odwrót administracji. 16 września Kostek-Biernacki został odwołany z pełnionej funkcji, a na jego miejsce wyznaczono Leona Kniaziołuckiego. „W terenie administracja cywilna starała się funkcjonować w zupełnie nowych, nieznanych warunkach. W zasadzie – poza obszarem właściwych walk – starała się utrzymać normalny tryb działania, i na ogół jej się to udawało. W bezpośredniej bliskości linii frontu urzędy ewakuowały się jednak często zbyt wcześnie i bez rozkazu, a nieraz przeradzało się to w zwykłą ucieczkę”. Podobnie ocenić należy postawę Policji, która nie potrafiła poradzić sobie z falą uciekinierów zalewających drogi i mosty.
27 marca 1939 roku premier Felicjan Sławoj-Składkowski wydał specjalną instrukcję do przedstawicieli administracji, zgodnie z którą miały być prowadzone skoordynowane w skali kraju działania służb i urzędów. Jednym z najważniejszych przepisów zawartych w dokumencie był schemat prowadzenia ewakuacji władz, w tym naczelnych władz z siedzibą w Warszawie. Instrukcją kierowano się m.in. przy przenoszeniu Prezydenta RP i Naczelnego Wodza w pierwszym tygodniu kampanii wrześniowej. Ostatecznie jednak górę wzięła panika, a wiele decyzji podejmowano doraźnie w sytuacji zagrożenia. Brak skoordynowania ewakuacji dotyczył m.in. Najwyższej Izby Kontroli czy Ministerstwa Spraw Zagranicznych, które dopiero we wrześniu pospiesznie opracowywały plany przeniesienia siedziby. Już 5 września ze stolicy wyjechał Prezydent RP. W nocy z 6 na 7 września Warszawę opuścili premier i Naczelny Wódz. W Warszawie pozostał prezydent miasta Stefan Starzyński, który 6 września powołał do życia Straż Obywatelską. Miała ona wesprzeć Policję Państwową oraz resztki administracji publicznej w organizowaniu obrony i życia stolicy. Starzyński stał się zresztą symbolem oporu Warszawy, zwłaszcza, gdy objął stanowisko Komisarza Cywilnego przy Dowództwie Obrony Warszawy. Funkcja ta była przedłużeniem władztwa Generalnego Komisarza Cywilnego w terenie. W praktyce Starzyński pozostawał niezależny w podejmowaniu decyzji, pełniąc rolę łącznika między władzami samorządowymi a przedstawicielami Wojska Polskiego. Rada Miasta Warszawy została natomiast przemianowana na Kolegium Doradcze ustanowione rozporządzeniem Starzyńskiego jako Komisarza Cywilnego noszącym tytuł „O Tymczasowym Zarządzie m.st. Warszawy”. Ostatnim aktem tworzenia władz cywilnych ściśle współpracujących z armią było utworzenie – także z inicjatywy Komisarza Cywilnego – Komitetu Obywatelskiego. Zaangażowanie władz samorządowych Warszawy w obronę stolicy ocenić należy pozytywnie. Szczególnie silnie zarysowała się rola Stefana Starzyńskiego – najpierw jako prezydenta miasta, później jako Komisarza Cywilnego. Koordynował on działania administracyjne, obronne i aprowizacyjne. 7 września, za pośrednictwem rozgłośni Polskiego Radia, Starzyński zwrócił się z apelem do ludności cywilnej o wstępowanie w szeregi Straży Obywatelskiej, kreśląc tym samym jej główne zadania. I tak, miała ona spełniać rolę stróża porządku w mieście, utrzymywać stan obrony Warszawy oraz chronić mienie i dokonywać aktów samopomocy obywatelskiej. Starzyński utworzył również Komitet Stołeczny Samopomocy Społecznej, który miał zajmować się m.in. sprawami pomocy i opieki społecznej, opiekować się żołnierzami i ludnością cywilną. Codzienne przemówienia Starzyńskiego były dla warszawiaków jednym z ważniejszych elementów wojennej rzeczywistości. Prezydent miasta spełniał jedną z najważniejszych ról przydzielonych przedstawicielom administracji publicznej, będąc reprezentantem interesów społeczeństwa i organizując w imieniu mieszkańców Warszawy obronę miasta. W praktyce jego rola daleko wykraczała poza zakres zadań i kompetencji prezydenta stolicy czy Komisarza Cywilnego, gdyż przejął na siebie znaczną część obowiązków dowództwa Wojska Polskiego, a także Generalnego Komisarza Cywilnego, który nie wypełniał powierzonych mu obowiązków.
Fotografia: Stefan Starzyński (Wikipedia, domena publiczna).
Zobacz trzecią część opracowania
„Na straży konstytucji kwietniowej”
Zobacz piątą część opracowania
„Upadek rządu”
